顶尖财经网(www.58188.com)2019-9-6 9:12:21讯：
报告要点
在大规模减税降费和严控房地产的政策背景下，财政收入增速出现明显放缓，市场担心未来财政的逆周期调节可能存在心有余而力不足的情况。经过我们的简单估算，虽然2020年财政确实面临较大的压力，但是财政政策仍然具有一定的腾挪空间。
明年财政可能面临较大的压力，财政资金缺口或将明显高于往年。我们大致对明年的财政缺口进行简单的测算，重点放在公共财政收支和政府性基金收支的预测，方法是找出与之相关性较强的因素，根据趋势对这两本账的收入和支出增速分别做出估计，从而大致估算2020年的财政缺口。
财政长期应当按照收支相抵的原则运作，但经济下行压力较大时，政府对赤字的容忍度通常会有所增加。3%并非财政赤字率的硬约束，主要国家的财政赤字率经常阶段性高于3%。在经济危机期间，美国和欧元区的财政赤字率均在2009年到达了阶段性的高点9.78%和6.27%。中国一直以来实际赤字率并不高，但自2015年突破至3.45%以后，一直保持在3%以上。相比之下，美国财政收支增速之间的波动更大，逆周期调节力度更加显著。
如果适当增加对债务和赤字的容忍度，预算内资金大致可以弥补明年的财政缺口。政府性基金“赤字”可用专项债弥补，2020年新增专项债额度将进一步增加。公共财政的实际赤字中，预算赤字率或可有小幅提升，能够依靠发行国债弥补；剩余缺口可依靠财政结余结转和调入资金，以及或有的税收改善和国企增加利润上缴来弥补。如果考虑更加广义的财政，还有政策性银行贷款，PPP，城投平台等，财政并不缺乏腾挪空间。
从长期视角来看，中国未来经济的引擎和财政收入的来源应当是消费和制造业。过去中国经济以房地产为引擎，房价经历了飞速的上涨，导致市场风险快速累积，旧的发展模式已经难以为继。基建也难以成为经济的引擎，2013年-2017年的高基建增速并未赋予经济增长更多的动能，经济反而处于不断下台阶的过程。相比之下，在中国经济当前的发展阶段，宽财政和基建支出更在于托底经济，或者更像是经济的打火装置，如何通过短期的刺激和长期的制度安排带动制造业和消费复苏并回到正常的轨道，或许是当前亟待解决的问题。如果经济能够逐渐从旧的增长模式转向新经济、新动能，长期经济增长和财政收支平衡的问题都会迎刃而解。
正文
在大规模减税降费和严控房地产的政策背景下，财政收入增速出现明显放缓，短期内的压力尚在承受范围之内，预算赤字也没有失控风险。但再看的更长一些，市场普遍担心未来财政逆周期调节可能心有余而力不足。一方面逆周期的财政政策要求较多刚性支出，压减的空间不大；另一方面，财政收入增速放缓的趋势相对确定。随着财政政策的宽松基调愈发明显，政府已经开始提前为明年的专项债发放做准备，如何看明年以及未来财政的压力？
明年财政缺口有多大？
这一部分我们将大致对明年的财政缺口进行简单的测算。财政预算包括四笔账，分别为公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算。由于国有资本经营预算占比较小，社保基金预算原则上自我平衡，因此我们把重点放在公共财政收支和政府性基金收支的预测上来，方法是找出与之相关性较强的因素，根据趋势对这两本账的收入和支出增速分别做出估计。
公共财政收入：主要受名义GDP和减税影响。由于公共财政收入的主要来源是税收收入，大多数年份占比超过85%，而税收收入是公共财政参与国民收入分配的结果。从这个角度来看，税收收入的多少主要与国民收入(名义GDP)以及分配比例(税率)有关。从图1中我们可以看到，公共财政收入与名义GDP同比增速趋势相关，其中财政收入增速的波动更加频繁，主要受到分配规则调整、经济结构变化或者其他扰动因素的影响。由于今明两年实际GDP大概率稳在6%附近，名义GDP或将随通胀小幅下滑，在税率不再继续下调的假设下，考虑到今年1-7月公共财政收入累计同比增速为3.1%，如果我们按照今明两年2.5%的复合增速对明年的收入进行估计，预计2020年公共财政收入将达到19.3万亿元。
公共财政支出：刚性支出较多，近年来增速相对平稳，财政扩张也是逆周期调节的手段。公共财政支出的分项较多，占比也相对平均。其中，社保就业以及教育支出占比较高，而且相对刚性，难以压减；一般公共服务支出在2018年末占比不到10%，即使再压减10%，对财政支出的影响也不会超过1%；在逆周期调节的过程中，节能环保、农林水、交运、城乡社区等基础设施建设或相关服务的支出也难以大幅缩减。总体而言，预计财政支出将继续保持平稳运行，考虑到1-7月财政支出累计同比增速为9.9%，如果我们按照2016-2018年的增速均值7.6%来估算今明两年财政支出的复合增速，那么2020年财政支出将达到25.6万亿元。预计狭义的实际赤字将达到6.3万亿元，对比2018年的3.75万亿元将有明显的增加。
政府性基金收入：与土地出让收入相关性较高，受土地市场影响明显，明年增速或难有起色。由于土地出让收入在多数时间占政府性基金的比重超过80%，政府性基金收入增速的走势与土地出让收入以及土地购置面积增速相关性较高。政府今年的卖地情况与2015年非常相似，都是前几年土地成交较好，卖地收入增速较快，而当年的土地成交面积增速迅速降到-30%到-40%之间，唯一的不同在于今年的土地出让收入和政府性基金收入增速明显高于2015年，或许是由于房企在一二线城市拿地的比例有所提升。2015-2016年的政策刺激主要助长了一二线城市的房价，对房企当期拿地的刺激有限，政府性基金收入在此期间的复合增速在-7%左右。回到当下，在房企融资收紧、销售增速走弱的情况下，今明两年土地市场都难言乐观。尽管今年1-7月政府性基金收入累计同比阶段性转正，提升到了5.5%，但政策对土地市场向下的拉力较强，预计今明两年的政府性基金收入复合增速或低于2015-2016年，如果估计为-10%，那么2020年政府性基金收入将下滑到6.1万亿元。
政府性基金支出：政府性基金支出较为保守，考虑新增专项债后，往往还有结余。观察政府性基金收支的历史走势，不管是收支绝对数抑或是增速，二者走势都十分拟合，说明政府性基金的支出是相对保守的。就绝对数来看，在新增专项债公布额度之前，历年的政府性基金都是盈余状态，直到新增专项债不断扩容，政府性基金预算才出现了小幅的“赤字”，但远远小于新增专项债的发行量，2017和2018年的结余均超过8000亿元，总的来看仍是“年年有余”。政府性基金预算的表现或许受到政策对地方政府债务的约束影响，地方政府增加债务的意愿和动力都相对较弱，故而相对保守。二者的分化主要出现在今年，专项债提前释放额度，政府性基金提前支出是最主要的影响因素。因此，一方面要考虑政府性基金收入下滑的影响，支出增速不会太高；另一方面也要体现逆周期政策发力，特别是基建托底经济方面的作用，我们大致将今明两年政府性基金支出的增速分别按照15%和5%(由于今年政府性基金支出节奏提前，1-7月累计同比还有33.8%的增速，全年增速可能会有明显下滑)做乐观估计，2020年的支出将达到9.7万亿元。
逆周期调节需要适当增加赤字支出
短期财政收入对支出并不形成硬约束
长期来看，财政总体上是按照以收定支，收支相抵的原则在运作。从财政预算中与实体经济联系较为紧密的公共财政预算和政府性基金预算两笔账来看，每年财政收入与支出的增速长期的走势高度相符，过去财政的收支差额也保持在较小的水平。近年来，自2008年全球经济危机开始，人口红利、追赶效应等经济增长的加成因素都在不断弱化，经济逐渐步入新常态，需求增速开始下滑，使得财政不得不增加赤字支出的力度，收支增速的波动在近十几年也相对较大。
但是，逆周期的财政政策会导致支出短暂突破收入的约束。以2008年次贷危机前后的时期为例，新千年到经济危机发生前，中国经济正处于历史上发展最快的阶段，财政收入持续跑赢财政支出的增速，甚至在2007年出现了财政盈余，再考虑到国债的发行，财政在这段时间处于不断结余的状态。2008年以后，经济下行压力骤然增加，财政收入增速下滑到11.72%，而财政支出反而上升到25.70%，依靠过去结余的结转，通过“四万亿”计划刺激经济反弹。
以美国为例，美国财政收支增速之间的波动更大，逆周期调节力度显著。对比美国的财政收入与支出节奏，更能体现出财政的波动性。从2000年互联网泡沫和2008年次贷危机两次特定阶段看，联邦财政收入增速均出现了明显下滑并转负，其中2009年深度转负到-16.60%，而财政支出均有所增加，2009年更是上冲到17.94%。同时，我们也应该看到90年代前中期和10年以后到特朗普减税以前，联邦财政收入增速长期高于支出增速。因此，财政的平衡要在更长期的视角下来看。在经济面临短期的下行压力时，经济基本面决定的财政收入和逆周期政策要求的财政支出之间发生短期的分化是不可避免的。
3%并非财政赤字率的硬约束，主要国家的财政赤字率经常阶段性高于3%。从美国、欧元区和中国三个经济体广义赤字率的历史走势来看，在经济危机期间，美国和欧元区的财政赤字率均在2009年到达了阶段性的高点9.78%和6.27%。相比之下，中国一直以来实际赤字率并不高，但自2015年突破至3.45%以后，一直保持在3%以上(包含了公共财政预算和政府性基金预算)。因此，实际赤字率在经济下行压力较大的阶段保持在3%或以上并非不可接受，而每年政府工作报告上公布的狭义赤字率也并非政府财政的硬约束。
明年财政的资金来源
尽管2020年财政可能面临较大的压力，但是只要政府小幅提高对债务或赤字的容忍度，预算内的资金在很大程度上就能填补财政缺口。如果考虑更加广义的财政空间，财政并不缺乏腾挪的余地。
政府性基金“赤字”可用专项债弥补。即使将地方政府隐性债务纳入考虑，中国的政府债务在国际对比中也并不突出，地方政府还有一定的杠杆空间。中央对地方债务的限制，更多的是希望将地方债务摆上明面，限制其野蛮生长，对专项债实则是相对积极的态度。地方政府专项债自2015年公布新增额度以来，额度的增长速度十分可观，按照时间顺序分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元、13500亿元、21500亿元。再加上政府对明年专项债发行的重视，说明专项债或许能够在将来发挥更大的作用。另一方面，财政本身对政府性基金“赤字”并不排斥，历年的预算数中就有所体现，2019年的政府性基金预算“赤字”约为2.19万亿元，与新增专项债额度2.15万亿相近，说明财政对于政府性基金的“赤字”已经有所安排。因此，在明年政府性基金支出需求大，收入来源弱的情况下，新增专项债额度将继续增加。
预算赤字率存在上调的可能。根据上文分析，中国预算赤字率的波动相对其他国家较小，3%也非硬性约束，不排除上调预算赤字的可能，即使按照3%或3.2%做保守估计，也能够对应超过3万亿元的资金，主要通过发行国债来弥补。由于今明两年的实际GDP增速大概率在6%附近，如果今明两年复合的名义GDP增速估计在7.5%左右，2020年的名义GDP约为104万亿元左右。如果考虑安排3%的预算赤字率，将对应3.12万亿元；如果考虑安排3.2%的预算赤字率，将对应3.33万亿元。
财政结余结转和调入资金或许仍有较大空间。在历年的财政决算中，有大量结余资金未被利用，包括一部分沉淀下来的“存量资金”。这些资金可以在年末的财政决算中结转进入公共财政，以弥补实际赤字超出预算赤字的部分。类似的，中央预算稳定调节基金也有这种功能。由于财政账户勾稽关系相对复杂，财政四本账之间可以相互调用，历史统计数据也有一些缺失，所以很难准确估计财政结余资金的空间。在2019年3月财政部发布的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》中，将2019年调入资金及使用结转结余的预算定为15144亿元，能够从侧面反映包括可以盘活的存量资金在内的结余资金+中央预算稳定调节基金的余量仍然充裕，如果政府此举是谨慎的，那么预计剩余的资金或在2-3万亿之上。2017年结转和调入的资金为1万亿元，2018年为1.48万亿元。预计在经济下行压力更大的今明两年或许会有更多的资金调入，2020年超过2万亿元的可能性较大。
税收或有小幅增长的余地，主要考虑企业所得税收入反弹和国企利润上缴。企业所得税是全国财政收入中除增值税以外最大的税种，2018年的收入为3.53万亿元，占2018年全年财政收入的19%。企业所得税主要由企业的毛利决定，工业企业利润与财政企业所得税收入之间有较强的相关关系。考虑到当前企业利润增速已经进入磨底状态，在逆周期调节之下，明年反弹概率较大，财政的企业所得税收入将会有所改善。另一方面，2018年国有企业利润总额约为3.39万亿元，如果适当上调部分企业的利润上缴比例，也能为财政提供一定的增量资金。用2018年的收入水平考虑这两项收入的量级，如果2020年企业利润回升至10%以上，再从国有企业中多抽调一些利润，这两项带来的预算收入增量或可到达0.5万亿。
经过大致的估算，明年的财政赤字压力虽大，政策同样具备腾挪的空间，财政短期并不存在失控的可能。对于上述资金来源的估算仅限于预算内资金，如果考虑更加广义的财政空间，还有政策性银行贷款，PPP，城投平台等，财政政策腾挪的空间并不是问题，关键在于是否有助于经济的健康发展，能否实现财政长期的收支平衡。
从更长期的视角来看，中国未来经济的引擎和财政收入的来源应当是制造业和消费。过去中国经济以房地产为引擎，房价经历了飞速的上涨，导致市场风险快速累积，旧的发展模式已经难以为继。基建也难以成为经济的引擎，2013年-2017年的高基建增速并未赋予经济增长更多的动能，经济反而处于不断下台阶的过程。相比之下，在中国经济当前的发展阶段，宽财政和基建支出更在于托底经济，或者更像是经济的打火装置，如何通过短期的刺激和长期的制度安排带动制造业和消费复苏并回到正常的轨道，或许是当前亟待解决的问题。如果经济能够逐渐从旧的增长模式转向新经济、新动能，长期经济增长和财政收支平衡的问题都会迎刃而解。
（文章来源：明晰笔谈）